AB'nin Dijital Pazarlar Yasası ve Arka Planı
7 Mart 2024 günü AB'de dijital piyasa devleri için kritik bir tarih. Artık kurallara uyma zamanı. Peki öncesinde neler oldu?
7 Mart 2024 günü dijital piyasa devleri için kritik bir tarih. An itibarıyla Avrupa Komisyonu’nun DMA sitesinde DMA’ye uyum için geri sayım devam ediyor.
Son durum
6 Mart, teknolojinin "eşik bekçileri" için, Avrupa Birliği'nin Dijital Pazarlar Yasası (“DMA”) kapsamındaki yasak ve yükümlülüklere Uygulama Kuralları kapsamında belirlenen usul ve esaslara uygun bir şekilde uyum sağlaması için son tarihti.
7 Mart itibarıyla eşik bekçisi olarak belirlenmiş olan şirketler, DMA kurallarına nasıl uyacaklarını detaylıca ve belirli bir sistematik içerisinde (bkz. Article 11 DMA - Compliance Report Template) açıkladıkları uyum raporlarını yayımlamaya başladılar.
Bu uyum raporlarının hazırlanması, teknoloji devlerinin rekabet danışmanları ve dış avukatları için çokça uykusuz gece demek. Sanıyorum bugünden itibaren en azından birkaç ay güzel bir uyku çekebilirler.
Uyum raporlarının tamamının yayınlanmasına saatler kala, son durumda yayınlanan raporlar şu şekilde:
Alphabet’in Uyum Raporu (Google)
ByteDance’in Uyum Raporu. (Tiktok)
Her ne kadar DMA, Avrupa Komisyonu’nun yasa tasarısını hazırladığı Aralık 2020’den bu yana süre gelen bir çalışmanın ürünü gibi görünse de, rekabet hukukunda ex ante regülasyonlara ihtiyaç olduğu yönünde bir inancın doğması ve gelişmesi, son 10-15 yılda tecrübe edilenlerin bir sonucu diyebiliriz. Bu konunun popülerliğinin tepe noktasına ulaştığı döneme (2020-2021) denk gelen Ex Ante Regulation and Competition in Digital Markets başlıklı faydalı bir OECD raporu var, incelemek isteyenler biz göz gezdirebilir.
DMA’ye çıkan yoldaki tecrübe ve gözlemlerimize bir flashback yapacak olursak, özellikle 2010’lu yıllardan bu yana önce çift taraflı pazarlara, sonra çok taraflı pazarlara ilişkin tartışmalar büyüdü. Büyük veriye ilişkin tartışmalar önem kazandı, veri bir varlık olarak ele alınmaya başlandı, ücretsiz hizmetler sunan platformların iş modelleri dikkat çekti, ağ etkileri, pazara ilk giren etkisi, kartopu etkisi, patika bağımlılığı, ekosistem rekabeti, kenetlenmiş ekosistem rekabeti, çoklu ev sahipliği, geçiş maliyeti, veri taşınabilirliği, şemsiye müdahale, yeni zarar teorileri, kendini kayırma gibi terimler tartışılmaya başlandı. Bu arada teknoloji devleri hakkındaki rekabet soruşturmaları sürerken, bu şirketlerin yaptıkları birleşme devralma işlemlerinin rekabet otoritelerinin eşiklerine takılmadığı, halbuki eşiklere takılmasa bile bu işlemlerin rekabeti kısıtlayıcı etkileri olabileceği tartışıldı. Tartışmalar, Covid-19 pandemisinin dijitalleşmeyi ivmelendirmesi ile daha da alevlendi. Microsoft, Amazon, Apple, Google, eski adıyla Facebook gibi firmaların iş modelleri ve bu iş modellerinin rekabeti kısıtlayıcı dinamikleri mercek altına alındı.
Sürece nasıl yaklaşmalı
Rekabet Kurumu nezdinde kaleme aldığım uzmanlık tezimi, Büyük Veri ve Yoğunlaşma Kontrolü üzerine yazmaya karar verdiğimde, özellikle 2015-2020 yılları arasında dijital pazarlar özelinde gelişen rekabet hukuku literatürünü yakından takip etme şansı buldum. Akabinde 2020 yılında İstanbul Bilgi Üniversitesi Uygulamalı Rekabet Hukuku Seminerlerinde “Rekabet hukukunda Fiyat Dışı Rekabet Unsuru Olarak Kişisel Verilerin Korunması” konulu sunumu gerçekleştirdim ve aynı başlıklı makaleyi kaleme aldım, 2021 yılında “Dijital Piyasalarda Bir Rekabet Parametresi Olarak Büyük Veri” başlıklı ve “Rekabet Hukuku Kapsamında Dijital Pazarlara ilişkin Tartışmalara Güncel Tartışmalara Genel Bir Bakış” başlıklı makaleleri kaleme aldım. Halihazırda da Orta Doğu Teknik Üniversitesi Avrupa Çalışmaları Yüksek Lisans Programı kapsamında değerli hocam Doç. Dr. Gamze Aşçıoğlu Öz danışmanlığında, Dijital Pazarlar Yasası üzerine çalışıyorum.
Bu çalışmalar vesilesiyle tüm bu dijitalleşme sürecinin regülasyon ayağında nasıl karşılık bulduğuna şahitlik etmek ve dijital piyasalar için dönüm noktası olarak nitelendirilebilecek olayları doğrudan gözlemleyebilmek, çok kıymetli. Bugün bizlere Rekabet Kurumunun kuruluşu üstadlarca nasıl heyecan ve tutkuyla anlatılıyorsa, bizler de gelecekte bu yasaların yürürlüğe girişini genç meslektaşlara anlatıyor ve kendileriyle bugüne dair tecrübelerimizi paylaşıyor olacağız. Bu çerçevede ex ante düzenlemelere ne bir fanatik ne bir muhalif olarak bakmayı, bilhassa bu gelişmeleri sorgulayıcı bir bakış açısıyla takip etmeyi ve AB tecrübelerinden ders çıkararak Türkiye için leapfrogging avantajını elde etmeyi çok önemli görüyorum.
Sürecin arka planı
AB’de DMA kapsamındaki en önemli adımı hatırlayacak olursak, Avrupa Komisyonu, 6 Eylül 2023 tarihinde “eşik bekçisi” olarak adlandırılan teşebbüsleri belirlemişti. Buna göre, Alphabet, Amazon, Apple, ByteDance, Meta, Microsoft eşik bekçisi olarak belirlenirken, toplamda bu altı eşik bekçisi için 22 temel platform hizmeti belirlendi.
Eşik bekçilerinin belirlenmesi süreci, Dijital Pazarlar Yasası kapsamına giren teşebbüslerin Form Gatekeeper Designation (Form GD) dosyasını hazırlamaları ve Avrupa Komisyonuna sunmaları ile başladı. Bu süreç Temmuz 2023’te yürütüldü. Sürecin nasıl yürütüldüğünü örneklendirecek olursak, örneğin Alphabet için süreç şu şekilde işledi:
3 Temmuz 2023: Alphabet, DMA’nin 3(3) maddesi birinci alt paragrafı uyarınca tam bir GD Formu sundu.
7 Temmuz 2023: Komisyon, DMA'nin 21(2) maddesi uyarınca Alphabet'e iki bilgi talebi gönderdi. Taleplerden biri Alphabet'in çevrim içi reklam hizmetlerini, diğeri Alphabet'in video paylaşım platformu olan YouTube'u kapsıyordu. Alphabet, çevrimiçi reklam hizmetlerine ilişkin bilgi talebine 12 Temmuz 2023'te kısmi bir yanıt verdi, tam yanıtı ise 27 Temmuz 2023'te sundu. Alphabet, YouTube'a ilişkin bilgi talebine 14 Temmuz 2023'te yanıt verdi.
13 Temmuz 2023: Alphabet, Gmail ile ilgili yanıtını desteklemek için Form GD'de sunulan savunma argümanlarına ek nicel kanıtlar içeren bir mektup gönderdi.
27 Temmuz 2023: Komisyon, DMA’nin 3(3) maddesi uyarınca Alphabet'in bildirimiyle ilgili ön görüşlerini ve Alphabet'in muhtemel bir eşik bekçisi olarak belirlenmesine ilişkin niyetini belirten bir mektup gönderdi. Bu mektupta, Alphabet'in işlettiği temel platform hizmetlerini belirledi.
4 Ağustos 2023: 30 Temmuz 2023'te talep ettiği bir iş günü uzatma süresinin kendisine verilmesinin ardından, Alphabet, 27 Temmuz 2023 tarihli Komisyon mektubuna yazılı görüşlerini sundu. Alphabet, Komisyon’un mektubunda belirlediği son teslim tarihinden sonra, 15 Ağustos 2023'te çevrim içi reklam hizmetlerine ilişkin ek bazı gözlem ve tespitlerini sundu.
Form GD’leri teşebbüsler, genellikle Komisyon, her bir teşebbüs için bir “eşik bekçisi belirlemesi (gatekeeper designation)” kararı aldı. Bahse konu kararlar Eylül 2023’te alındı:
Komisyon’un Microsoft ve Apple’a karşı başlattığı soruşturmalar (market investigations)
DMA, temel platform hizmeti sunan bir şirketin, ilgili tüm eşiklere uygun olmasına rağmen, sunulan hizmetin, bu hizmetin faaliyet gösterdiği koşullar nedeniyle eşik bekçisi gereksinimlerini karşılamadığını göstermek için yeterince somutlaştırılmış argümanları Komisyon’a sunabileceğini öngörüyor.
3 Temmuz 2023'te Komisyon’a ilgili eşikleri karşıladıklarını bildiren bazı şirketler, bununla birlikte "reddetme/itiraz" argümanlarını da sundu. Komisyon, bu argümanların yeterince somutlaştırıldığına ve eşik bekçisi statüsünün varsayımını açıkça sorguladığına karar verdiği durumlarda, soruşturmalar başlatarak iddiaları inceledi. 6 Eylül 2023’te, Komisyon Microsoft ve Apple'a aşağıdaki soruşturmaları başlattığını bildirdi:
Microsoft: Bing; Edge; Microsoft Reklamcılık
Apple: iMessage
Ayrıca Komisyon, iPadOS'un nicel eşikleri karşılamamasına rağmen, işletmelerin son kullanıcılara ulaşmak için bir geçit/eşik oluşturup oluşturmadığını belirlemek için DMA'nın 3(8) maddesine dayanarak bir soruşturma başlattı.
Peki neden ex ante (öncül) regülasyon?
Bunun temel iki sebebi var diyebiliriz. İlki, dijital platform pazarlarında faaliyet gösteren belirli teşebbüslerin kökleşmiş piyasa gücüne yönelik olarak artan endişeler. İkincisi ise bu piyasaların kendine has özelliklerinin, bu şirketlerin gücünü daha da artırması. Kısaca; “Platformlar çok büyük, güçleri de çeşitli sebeplerle çok kalıcı.”
Büyük ama ne kadar büyük?
Apple, Microsoft, Amazon ve Google 1.5 trilyon doların üzerinde piyasa değerine ulaştı. Bu çarpıcı rakamları daha iyi anlamamıza yardımcı olmak için, Mackeeper'da yapılan 2021 tarihli bir çalışmada, bazı teknoloji devlerinin piyasa değerleri, ülkelerin yıllık Gayri Safi Yurtiçi Hasılası (“GSYİH”) ile karşılaştırdı.
Buna göre Apple'ın piyasa değeri bir ülkenin yıllık GSYİH'sine eşit olsaydı, muhtemelen G7'de yer alırdı. 2.1 trilyon doların üzerindeki piyasa değeriyle, Apple'ın piyasa değeri İtalya, Brezilya, Kanada ve Rusya gibi ülkelerin GSYİH'sinin %96'sından fazlasına denk geliyor. Aslında, dünyada sadece yedi ülkenin GSYİH'si Apple'ın piyasa değerinden daha yüksek. Diğer teknoloji devleri için de benzer çarpıcı istatistikler mevcut.
Gücün kaynağı ve tetikleyicisi
Düşük veya sıfır marjinal maliyetlerle güçlü ölçek ekonomilerinin varlığı
Büyük bir kullanıcı tabanına sahip bir platformun daha fazla kullanıcıyı çekmesini kolaylaştıran aşırı doğrudan ve dolaylı ağ etkileri
Ağ etkilerini daha da güçlendiren veri odaklı bir geri bildirim döngüsü
Verinin kritik bir girdi olarak rol aldığından önemli ekonomik kapsam ekonomileri
Farklı pazarlarda faaliyet göstermenin bir sonucu olan ve güç lehine işleyen konglomera etkileri
DMA'ya göre eşik bekçisi olarak belirlenmenin sonuçları neler?
DMA kapsamında eşik bekçileri, bazı özel yükümlülüklere ve yasaklara tabi. Henüz bir ihlal davranışında bulunmamışken, öncül olarak uymaları gereken belirli kurallar mevcut.
Hatta bir şirket henüz kökleşmiş ve kalıcı bir konumda olmasa da, yakın gelecekte böyle bir durumun olası olduğu durumlarda, uygun bir şekilde belirlenmiş yükümlülüklerin bir alt kümesi de o şirket özelinde uygulama alanı bulabilir.
Bu yükümlülük ve yasakları aşağıdaki gibi sıralayabiliriz:
✅ Kullanıcıların, kendilerini eşik bekçisinin ürün ve hizmetlerine yönlendiren işletim sistemleri, sanal asistanlar veya web tarayıcılarında önceden yüklenmiş uygulamaları kolayca kaldırabilmesine veya varsayılan ayarları değiştirebilmesine olanak tanımak ve ana hizmetler için seçim ekranları sağlamak
✅ Kullanıcıların, eşik bekçisinin işletim sistemiyle uyumlu olan veya uyumlu çalışan üçüncü taraf uygulamaları veya uygulama mağazalarını yükleyebilmesine izin vermek
✅ Kullanıcıların, eşik bekçisinin temel platform hizmetlerinden kolayca abonelikten çıkmasına, abone olmaları kadar kolay bir şekilde izin vermek
✅ Üçüncü tarafların, eşik bekçisinin kendi hizmetleriyle uyumlu çalışmasına izin vermek
✅ Platformda yayınlanan reklamların performans ölçme araçlarına erişim sağlamak için reklam verenlere ve yayıncılara gerekli bilgileri sağlamak
✅ İşletme kullanıcılarının, kendi faaliyetlerinden kaynaklanan verilere erişimini sağlamak
❌ Eşik bekçilerinin kendi platformlarında rekabet ettikleri işletme kullanıcılarının verilerini kullanması
❌ Eşik bekçisinin kendi ürün veya hizmetlerini üçüncü taraf ürün veya hizmetlerine göre daha avantajlı bir şekilde sıralaması
❌ Uygulama geliştiricilerinin, uygulama mağazalarında görünmek için belirli eşik bekçisi hizmetlerini (örneğin, ödeme sistemleri veya kimlik sağlayıcıları) kullanmak zorunda bırakılması
❌ Hedefe yönelik reklam için kullanıcıların eşik bekçisinin temel platform hizmeti dışında takip edilmesini engellemek için, kullanıcının etkili bir şekilde onay vermediği durumlarda, kullanıcıların izinin takip edilmesi.
Eşik bekçilerine karşı DMA kapsamında nasıl aksiyonlar alınabilir?
Eşik bekçilerinin uyum raporları ve bu sürece dair plan, aksiyon ve piyasa davranışları, DMA'ya uymuyorsa, bu teşebbüslerin iş ortakları, DMA kapsamındaki haklarını savunmak için bazı yollara başvurabilir:
Avrupa Komisyonuna başvuru: Eşik bekçilerinin yasak ve yükümlülüklere uymama davranışlarına ilişkin olarak Komisyon’a başvurmak ve Komisyon kanalıyla eşik bekçilerini DMA’ye uymaya zorlamak.
Ulusal rekabet otoritelerine şikayet başvurusu: Ulusal rekabet otoriteleri kanalıyla yaşanan sorunların Komisyon’a aktarılmasını sağlamak.
Ulusal mahkemelere başvurmak: DMA kapsamındaki haklarını, ulusal mahkemeler önünde savunmak ve özel davalar yoluyla eşik bekçilerinden zarar tazmini talep etmek.
Zaman çizelgesine bir göz atalım
15 Aralık 2020: Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği'ndeki dijital piyasaların rekabetçi ve adil olmasını sağlamak için DMA düzenlemesi için taslak öneri metnini yayınladı.
26 Şubat 2021: Çevrim İçi Platform Ekonomisi Gözlemi için oluşturulan Uzman Grubu raporunu yayınladı.
23 Mart 2023: Komisyon, uygulamada kendisine uzmanlık sağlamak üzere Yüksek Düzey Çalışma Grubu oluşturdu.
17 Nisan 2023: Komisyon’un, Dijital Pazarlar Yasası’nın uygulanması ile ilgili Uygulama Kurallarını kabul etti.
2 Mayıs 2023: Eşik bekçilerine ilişkin kurallar uygulanmaya başlandı.
12 Mayıs 2023: Dijital Pazarlar Yasası (DMA) Yüksek Düzey Çalışma Grubu ilk kez toplandı.
6 Haziran 2023: Komisyon, uyum raporu şablonunu kamuoyu görüşüne açtı.
4 Temmuz 2023: Potansiyel eşik bekçileri bu tarihe kadar Komisyon’a bildirimde bulundu ve gerekli bilgileri sağladı.
6 Eylül 2023: Komisyon, Dijital Pazarlar Kanunu kapsamında 6 eşik bekçisi belirledi.
19 Eylül 2023: Komisyon, mobil ekosistemler üzerine bir çalışma için çağrıya çıktı.
9 Ekim 2023: DMA kapsamında Uyum Raporu Şablonu yayınlandı.
12 Aralık 2023: Komisyon, DMA kapsamında Tüketici Profil Oluşturma Tekniklerine İlişkin Raporlama Şablonu’nu yayınladı.
13 Şubat 2024: Komisyon, Dijital Pazarlar Kanunu Kapsamında Microsoft’un ve Apple’ın belirli hizmetleri özelindeki soruşturmaları kapattı.
1 Mart 2024: Booking, ByteDance ve X, Dijital Pazarlar Kanunu kapsamında potansiyel eşik bekçisi konumlarını Komisyon’a bildirdi.
7 Mart 2024: Eşik bekçisi olarak belirlenmiş teşebbüsler bakımından artık Dijital Pazarlar Kanunu kapsamındaki tüm yükümlülüklere uyma vakti geldi.
Tüm bu süreç oldukça dinamik ve ilgi çekici.
Bu süreçte ise tüm paydaşlar bakımından “adil ve yarışılabilir bir piyasa” tesis etmek, iddialı bir amaç.
Gelişmeleri dikkatle takip etmek ve Türkiye piyasası için dersler çıkarmak gerekiyor. Nitekim rekabet mevzuatımızdaki değişikliğin eli kulağında.
Her bir eşik bekçisinin uyum raporlarını inceleyerek (6 eşik bekçisi için toplamda yaklaşım 500 sayfalık bir metin olacağını tahmin ediyorum.) DMA’e uyum sağlama yolunda neler yaptıklarına dair ayrı bir yazı kaleme alacağım.